באוגוסט 2024, בעיצומה של הסלמה בצפון, התעורר משה דוידוביץ', יו"ר פורום יישובי קו העימות בצפון, אל מציאות מעוררת זעם: משרד האוצר "שאל" כ-200 מיליון שקלים מהתקציב שיועד למיגון ופיתוח הצפון כדי לממן את שהות המפונים מהדרום בבתי מלון. התקציב, שהובטח רק שלושה חודשים קודם לכן נחתך שוב. הפעם הובטח ש"הכסף יוחזר בעתיד".

"הדיו על ההחלטה בקושי התייבש, וכבר מכבסים את אותו כסף שלא ניתן לנו", תיאר דוידוביץ' את האבסורד. "זה אבסורד - בזמן שהצפון הוא מטרה להתקפות, המדינה פשוט חותכת לנו בתקציבים. השמש זורחת, הציפורים מצייצות, ואנחנו שקופים".

בין שורות הזעם הזה מתחבא סיפור עמוק יותר: איך מדינה שנבנתה על הבטחת ביטחון הפכה  את המיגון מזכות יסוד למוצר צריכה - ומי שלא יכול להרשות לעצמו  -נשאר מופקר.

שורשי המהפכה: כשרעידת אדמה יצרה מהפכה כלכלית

כל זה התחיל לא מטילים, אלא מרעידת אדמה. בראשית שנות ה-2000, בעקבות הערכות גיאולוגיות שהראו עלייה בסיכון לרעידות אדמה משמעותיות בישראל, זיהו הרשויות כי מאות אלפי מבנים ברחבי הארץ, ובעיקר כאלו שנבנו לפני שנת 1980, אינם עומדים בתקן הישראלי לעמידות בפני רעידות אדמה ואינם כוללים מרחבים מוגנים דירתיים.

במקום לגבש תוכנית לאומית מקיפה שתכלול סיוע ישיר לבניית ממ"דים וחיזוק מבנים - כפי שנעשה במדינות אחרות המצויות בסיכון כמו יפן או צ'ילה - בחרה ממשלת ישראל להותיר את ההתמודדות בידי מנגנוני שוק. הפתרון שהוצע היה תמריצים: הענקת זכויות בנייה נוספות ליזמים פרטיים בתמורה לחיזוק מבנים, בניית ממ"דים והשבחת תשתיות.

כך נולדה תוכנית תמ"א 38, שאושרה לראשונה ב-2005. הרעיון היה להניע תהליך של מיגון דרך התחדשות עירונית נקודתית. אלא שמיד התברר הפער בין הרצוי למצוי: התמ"א בוצעה באזורי הביקוש בלבד - תל אביב, רמת גן, גבעתיים והרצליה - שם ערך הקרקע הגבוה הפך את הפרויקטים לכדאיים כלכלית. לעומת זאת, באזורים שבהם הסיכון הסייסמי (שקשור לרעידות אדמה או לתנודות קרקע שנגרמות מרעידת אדמה) היה הגבוה ביותר, כמו טבריה, קריית שמונה, בית שאן או קריית מלאכי - לא התבצעה כמעט כל פעילות.

מבקר המדינה התריע על כך מספר פעמים. בדו"ח שפרסם מבקר המדינה בינואר 2024, כתב המבקר ש"תמ"א 38 לא השיגה את מטרתה העיקרית" – לקדם במידה רבה את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. "מדובר בכשל רב שנים, החושף כ-4.3 מיליון תושבים הגרים במבנים שנבנו לפני 1980 לנזקים מרעידות אדמה". 

לעומת זאת, ליזמים ומשקיעים תמ"א 38 הייתה חגיגה. בכתבה בביזפורטל הסביר דרור ניר למשקיעים את הפוטנציאל לבוננזה הנדלנית: "פרויקט של חיזוק והוספת קומות ברחוב צמוד לעוזיאל, הגדיל את השטח הבנוי ל-95 מ"ר, מ-72 מ"ר. הדיירים קיבלו בנוסף להרחבה זו בניין מחודש עם מעלית וחניה צמודה. לפני התמ"א, ערך הדירה היה כ-1.6 מיליון שקל, וכעת הוא כ-2.3 מיליון שקל. "

מימון זול - תשואה גבוהה  

הרווחיות של תמ"א 38 יזמים לא תמרצה השלמת מיגון, כפי שטענו במשרד האוצר - אלא תרמה בפועל לעיכוב מיגון. לפי נתוני הרשות להתחדשות עירונית לשנת 2023, מאז החלה תוכנית תמ"א 38 נכנסו כ-17,500 בניינים ברחבי הארץ להליכי התחדשות – אך רק כ-8,200 מהם הצליחו להגיע לקו הסיום ולקבל היתר בנייה. כלומר, פחות ממחצית מהפרויקטים שיצאו לדרך זכו לאישור מלא. בכל אותם בניינים שלא הגיעו לגמר התמ"א, הדיירים המתינו להזדמנות שלהם לזכות בבניין מחודש, מעלית, ממ"ד חניה ומחסן, ולכן האופציה לממן ממ"ד באופן נפרד או אפילו להשקיע בשיפוץ המקלט נדחתה מטעמי כדאיות כלכלית. 

כשמדובר בדיור ציבורי, נוצר תמריץ שלילי למגן את הדירה בגלל הרווחיות הנמוכה – לפי הוראות תמ"א 38, לא ניתן להוסיף ממ"ד לדירה קיימת אם היא לא חלק מהתוכנית, גם כשיש צורך דחוף ומוכנות מצד הדיירים. כך, כדי לא לפגוע בפוטנציאל התמ"א, דירות הדיור הציבורי נותרות ללא מיגון.  

חלופת שקד: האחריות עוברת לידי האזרח

ככל שהשנים חלפו, הטענה שהתוכנית מייצרת מיגון לאזרחי ישראל כבר הפכה למגוחכת. הביקורת הגיעה, ולרגע נדמה שיגיע שינוי. מרכז המחקר והמידע של הכנסת מצא: "הממשלה ייחסה לתמ"א שני תפקידים שונים שלעיתים לא עלו בקנה אחד (מיגון לאזרחים ורווח ליזמים), ובכל אחד מהם התגלו כשלים". למרות הביקורת, המדינה לא לקחה בחזרה את האחריות על מיגון האזרחים, אלא ויתרה על היומרה למגן את האזרחים לטובת התמקדות בלעדית ברווח. 

 כאן נכנסת לתמונה חלופת שקד.  מ"מיגון" השיח התמקד ב"עיבוי בנייה", לפתע המטרה העיקרית הייתה הגדלת היצע הדירות לשם הורדת מחירים. החובה לחזק את כל הבניין או לבנות ממ"דים בכל הדירות ירדה מהפרק. המטרה: וודאות תכנונית ליזם- הגדלת זכויות הבנייה, בנייה לגובה, כדאיות כלכלית.  

לפי המתווה, דיירים בבניינים ישנים יכלו ליזום הקמת ממ"דים בכוחות עצמם, ולקבל לכך אישורים מזורזים מהוועדה המקומית – מבלי שנדרש תכנון כולל מצד הרשות המקומית. אבל המדינה לא תשתתף במימון, לא תסייע בתכנון, ולא תיקח חלק בביצוע. היא מסתפקת בהסרת חסמים והענקת הקלות תכנוניות.

כך, הדיירים נדרשו לקחת על עצמם את מלוא האחריות – מהתכנון עד המימון בפועל. מצד שני, הרשויות המקומיות כמעט ולא יכולות לפקח על איכות המיגון, על תהליך הרישוי או על ההשפעות העירוניות הרחבות של הפרויקטים.

דו"ח של הכנסת מ־2023 העריך שמתוך למעלה מ־400 אלף יחידות דיור שזקוקות למיגון, פחות מ־1% יזכו למיגון בפועל תחתתכנית שקד. בדוח מבקר המדינה מיולי 2024 נכתב כי " הרשויות המקומיות חסרות כלים לפקח על איכות המיגון. ב-65% מהפרויקטים שנבדקו, ממ"דים נבנו מחומרים לא תקניים, וחיזוק מבנים לרעידות אדמה בוצע באופן חלקי בלבד".

מאז הוקצו 2 מיליארד למיגון הפריפריה, מתוכם 7 מיליון הוקצו לחיזוק מבנים - אך רק 4% מהתקציב נוצל (נכון ליולי 2024). בנוסף, יצא צו הרחבה  ל"חלופת שקד" שאפשר לרשויות לדרוש מיזמים לכלול מיגון מלא, אך בלי מנגנון אכיפה, אף אחד לא לקח ברצינות את הדרישה. 

איך הפרטת המיגון נראית בשטח? 

מי שרוצה לראות את התוצאות של מדיניות הפרטת המיגון בשטח - יכול להסתכל על אשקלון.  עיר הנמצאת בקו העימות, החווה בעקביות ירי רקטות, ומאופיינת באוכלוסייה אזרחית מגוונת, עם ריכוזים משמעותיים של תושבים וותיקים ועולים חדשים. למרות הסיכון הביטחוני המתמשך, המדינה בחרה שלא לכלול את אשקלון בתוכנית מיגון ממשלתית כוללת, ולא קידמה תקציב ייעודי לבניית ממ"דים בהיקף רחב. תחת זאת, המדינה הותירה את מלאכת המיגון בידי פרויקטים של התחדשות עירונית, בעיקר מסוג פינוי-בינוי.

דו"ח מרכז אדוה "מיגון בתנאי שוק" לשנת 2023 מתאר את המציאות בעיר כ"חשיפת יתר חמורה של אוכלוסייה אזרחית לסכנה בלתי מידתית". לפי הדו"ח, רק שיעור זעום מהשכונות בעיר נכללו בתוכניות מיגון ממשיות, וכמעט כולן הותנו בקידום של פרויקטים רווחיים ליזמים. בסופו של דבר, פחות מ-10% מהשכונות בעיר זכו למענה ממשי כלשהו. יתר השכונות נותרו תלויות ברצון של שוק הנדל"ן הפרטי - שלרוב נמנע מהשקעה באזורים ותיקים או לא רווחיים.

"במרץ 2022 החליטה הממשלה על תוכנית למיגון העיר אשקלון מפני ירי תלול מסלול שתוקצבה בסכום של 320 מיליון ₪ לתקופה של 5 שנים. אלא ששבועיים בלבד (!) לאחר פרסום המתווה ליישום ההחלטה... קיבלה הממשלה החלטה חדשה שהקפיאה וגנזה את יישום המתווה, וצמצמה משמעותית את התוכנית למימון הלוואות ומענקים לבניית ממ"דים בעיר אשקלון, תוך שהיא מעבירה שוב את האחריות העיקרית למיגון העיר לתוכניות של התחדשות עירונית." נכתב בדוח. 

ראש עיריית אשקלון, תומר גלאם, הופיע שוב ושוב בוועדות הכנסת, והתריע על "קריסת מערך המיגון בעיר". לדבריו, "אי אפשר להסתמך על פינוי-בינוי ככלי למיגון עיר שלמה. זה תהליך של שנים, שלא יוכל להדביק את קצב האיום הביטחוני". גלאם טען כי העירייה לא קיבלה את התקציבים המובטחים לתחזוקת המקלטים הקיימים, ושאין שום כלי אופרטיבי שמאפשר לרשויות להתמודד עם החסרים.

הדרה דרך הפרטה

במגזר הערבי המצב אפילו חמור יותר. נכון ל-2025, כ-46% מהאזרחים הערבים בישראל – למעלה מחצי מיליון בני אדם – חיים בבתים ללא מיגון תקני. מדובר בשיעור כמעט כפול מזה שבקרב כלל האוכלוסייה, שבו כ-26% מהתושבים אינם נהנים מהגנה בסיסית דוגמת ממ"ד, מקלט או מרחב מוגן זמין. המצב חמור במיוחד ביישובים ערביים סמוכי גבול, בצפון ובדרום, שבהם מעל מחצית מהתושבים חסרי מיגון – בניגוד ליישובים יהודיים סמוכים, שבהם קיימת הגנה מלאה. בזמן הלחימה מול לבנון מאז אוקטובר 2023, נהרגו אזרחים ערבים במג'דל שמס, אבו סנאן, ערב אל ערמשה, מג'ד אל כרום, שפרעם ומעלות תרשיחא. בלחימה מול איראן נמחתה חצי משפחה בטמרה. 

 ב-60% מהרשויות המקומיות הערביות אין כלל מקלטים ציבוריים, ובמקרים שבהם קיימים – רבים מהם אינם תקינים, חסרים ציוד או שאינם נגישים לאנשים עם מוגבלות. גם מערכת החינוך משקפת את הפער: כ-30% מבתי הספר הערביים אינם ממוגנים, לעומת 11% בלבד במערכת הממלכתית-יהודית. במזרח ירושלים, הפערים קיצוניים במיוחד: לכ-400 אלף פלסטינים במזרח העיר עומדים כ-60 מקלטים בלבד, מרביתם במוסדות חינוך, לעומת מאות מקלטים ציבוריים במערב העיר. דו"חות של עמותת "במקום", המכון הישראלי לדמוקרטיה והאגודה לזכויות האזרח מייחסים את הפערים לשילוב של חסמים תכנוניים, בנייה בלתי מוסדרת שמונעת השקעה תקציבית, היעדר תוכניות מתאר והדרה מתמשכת ממנגנוני סיוע ומיגון. כך למשל, תוכניות מיגון כמו תמ"א 38 אינן מיושמות כמעט כלל ביישובים ערביים בשל חוסר כדאיות כלכלית. גם כאשר מוקצים תקציבים ייעודיים, הם לרוב חלקיים. המקרה בטמרה, שבו נהרגו ארבע נשים כתוצאה מירי טילים – בעיר שאין בה אף מקלט ציבורי – ממחיש את ההשלכות הקשות של הפער במיגון על ביטחון האזרחים הערבים בישראל.

במבחן מלחמת איראן: התקציב נחסך, המחיר שולם בדם

המציאות הביטחונית של 2025 הפכה את כשלי מדיניות המיגון בישראל לשאלה של חיים ומוות. שנים של הזנחה תקציבית והפרטה שיטתית התפוצצו בפני הציבור.

הנתונים מדברים בעד עצמם: עלות בניית ממ"ד בדירה קיימת עומדת על 220,000 שקל, אך המענק הממשלתי מכסה רק 80,000-90,000 שקל - פחות מ-40% מהעלות. התוצאה הייתה צפויה: עד 2023 אושרו פחות מ-500 בקשות בלבד, רובן ביישובים חזקים כלכלית. בשדרות, מטולה וקריית שמונה - הערים בחזית - המספרים זניחים.

באביב 2025 טילים איראניים פגעו ישירות בטמרה, אשקלון, אופקים, ראשון לציון ובת ים - ערים שבמחצית מדירותיהן אין ממ"ד. בערים הערביות ובמזרח ירושלים המצב קיצוני עוד יותר: 60% מהרשויות הערביות חסרות מקלט ציבורי אחד, ו-46% מהאזרחים הערבים גרים ללא מיגון תקני כלשהו. המראות הפכו לשגרה: משפחות מצטופפות בחדרי מדרגות, ילדים בלי מקלטים, רשויות שאין להן תקציב לתחזק את הקיים.

תגובת המדינה נותרה במסגרת המדיניות המוכרת: ועדות בין-משרדיות והבטחות להקלות תכנוניות, ללא שינוי אמיתי בתקציבים או בתפיסת האחריות. על פי נתוני מרכז אדוה, רק 30% מתקציבי המיגון בעשור האחרון הופנו לתוכניות אוניברסליות, והשאר למנגנוני תמרוץ חלקיים הדורשים מהאזרח ליזום, לשלם ולהתמודד עם בירוקרטיה. פחות מ-20% מהיישובים שדורגו כסובלים מסיכון גבוה נהנו מתוכניות מיגון ממשלתיות כוללות.

מדיניות  זו לא נכשלה - היא הצליחה בדיוק לפי כוונתה: לייצר מראית עין של טיפול תוך צמצום אחריות המדינה. ועכשיו, לאחר עוד מלחמה שממחישה את הסכנה המיידית,  כל ממ"ד שלא נבנה הפך לשורת תקציב שלא נוצלה ואחריות שגלשה כלפי מטה - אל הרשות, אל הדייר, אל השוק. 

היום, קשה להסביר למי שאיבד את יקיריו למה המענק לא הספיק. אי אפשר עוד להגן על תיאוריית השוק כשהחיים עצמם קורסים.

השיעור הברור ביותר שמלחמת איראן מספקת הוא זה: יש דברים - כמו ביטחון אזרחי - שלא אמורים להימכר, להיתמרץ או להתמקח עליהם.. בלי מיגון, כל חברה  נותרת עירומה מול האש.

טלי גולדרינג היא חוקרת עצמאית בתחומי הכלכלה והנדל"ן, וחברת מערכת מגזין רוזה.

עריכה: ענת זלצברג